LA LEY DE SOLIDARIDAD PREVISIONAL Y EL CONTROL CONSTITUCIONAL PRACTICADO POR LA CORTE.

En el diario La Ley, jueves 7 de abril del 2005, año LXIX, n° 68, pág. 5. Y también en el Suplemento de Actualización n° 2 de Legislación Laboral 2005, La Ley, Buenos Aires, pág. 49.

LA LEY DE SOLIDARIDAD PREVISIONAL Y EL CONTROL CONSTITUCIONAL PRACTICADO POR LA CORTE.

Por Ricardo J. Cornaglia.

Sumario.

1. LA LENTA DESACTIVACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE UNA POLÍTICA ECONÓMICA QUE CONTRARÍA AL PROGRAMA CONSTITUCIONAL.
2. UNA SANA PERO INSUFICIENTE MEDIDA.
3. UNA DE LAS VERDADERAS CAUSAS DEL AUMENTO DE LA LITIGIOSIDAD Y LO ARBITRARIO DE LA EXTENSIÓN DE LOS PODERES DISCRECIONALES.
4. LA NECESARIA AUTOCRÍTICA QUE FALTA.

1.- LA LENTA DESACTIVACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE UNA POLÍTICA ECONOMICA QUE CONTRARÍA AL PROGRAMA CONSTITUCIONAL.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación dio otro paso en el lento desactivamiento de las normas que en abierta contradicción con la Constitución, inspiradas en el más deshumanizado economicismo, se sancionaron en la década del 90, a partir de una política social que llevó a los argentinos a niveles de existencia inimaginables para generaciones anteriores.

Cuando la política económica subvierte el programa constitucional y se instrumenta a partir de leyes, decretos y resoluciones ministeriales, sólo resta el ejercicio del control constitucional, que en nuestro sistema es difuso y pesa sobre cada uno de los jueces, pero cobra singular significación cuando lo ejerce la Corte.

Fue ella la que en esta ocasión declaró inconstitucional el art. 19 de la llamada Ley de Solidaridad Previsional N° 24.463 (B.O. 30/3/1995), cuyo nombre suena a burla.¹

No se trata de la primera vez que una doctrina jurisprudencial del más Alto Tribunal del país, censura una de las disposiciones de ese cuerpo normativo. Antes lo hizo en las sentencias “Barry” (Fallos 319:2151) y “Hussar”² (Fallos 319:2215), con referencia al artículo 24,³ que dispuso la aplicación inmediata a las causas en trámite.

Ambas disposiciones, que integran las reformas del procedimiento judicial referido a la seguridad social, a diez años de su implementación, sirvieron para retardar el efectivo acceso a los derechos previsionales, constituyéndose en un vallado, que implicó consecuencias muchas veces irreparables, para los beneficiarios del sistema de seguridad social.

Decenas de miles de expedientes⁴, que debieron progresar en los reclamos que en ellos se ventilaban, terminaron siendo procesados fuera de toda lógica y razón, en tercera instancia por la Corte, y en muchos de ellos se repitió lo que sucedió en la causa “Itzcovich c/ El ANSeS”, que estamos comentando. La señora Mabel Itzcovich falleció diez meses antes de que el Superior Tribunal de la Nación confirmara la decisión que reconocía su derecho esgrimido.

Para un Estado Social de Derecho, un servicio público de justicia lento e ineficiente, se torna en una lacra que mina la credibilidad de su existencia.

En especial con referencia a las causas en la que los créditos reclamados son alimentarios. El alimento que no llega a tiempo, de poco o nada sirve.

En el derecho comparado hay países como España, que, en materia de los juicios laborales, la comprensión de esta problemática y de la responsabilidad que le cabe al servicio de justicia por no resolver rápidamente cuestiones de este tipo, ha llevado a consagrar en el derecho positivo, el instituto de los salarios de trámite a favor de los trabajadores y compensando perjuicios para los litigios que duren más de dos meses a los empleadores.

Este tipo de valoraciones eran ajenas al legislador de la Ley 24.463, afirmado en una ideología autoritaria⁵ que, en épocas en que los engañosos índices de la economía lo ameritaban para cualquier cosa, se atrevió a armar una urdimbre de vallados procesales que alejaran a la ciudadanía de toda defensa de sus propiedades sociales, que pudiera poner en desequilibrio a las cuentas públicas.

Eso determinó que se habilitara a la Corte como una tercera instancia ordinaria, mediante recursos de apelación, para garantizar la mejor defensa del Estado, representado por el ANSeS, en lo que hace al sistema de seguridad social en crisis.

La Corte quedó sepultada, ante los recursos de un organismo que asumió a la norma como válida y se allanó a postergar todo reclamo que se le hiciera.

De ello da testimonio el voto de la doctora Argibay, quien señaló que el ANSeS utilizó los recursos ordinarios que el artículo de marras legitimaba, “con la única intención de postergar el cumplimiento de sus obligaciones”.

2.- UNA SANA PERO INSUFICIENTE MEDIDA.

La desactivación de la norma que fue invocada por el poder administrador, sin razón para ello y a partir de una verdad a medias, justificándose en la arbitrariedad que cometía, para trasladar la responsabilidad de las consecuencias del su conducta al legislador que la sancionara, es una sana medida que peca por insuficiente.

Merece ser elogiada, pero no sobre valorada. Juega en un contexto de conductas que no puede llamar a engaños.

La ley de solidaridad previsional es una ley federal, cuya aplicación e interpretación habilita el recurso extraordinario federal del art. 14 de la Ley 48 y este instrumento, con que siempre contó el poder administrador, sigue en pié luego de la desactivación y podría ser motivo de abusos en las defensas que practique el Estado, como lo fue el caso anterior, ahora denostado.

Es más, sin declararse la inconstitucionalidad del art. 22 de la Ley 24.463, toda sentencia que se dicte contra el ANSeS, dependerá siempre de la habilitación en la ley de presupuesto, de recursos suficientes para hacerla cumplir. ⁶

Si es cierto que con la sentencia se quería garantizar un reconocimiento efectivo de los derechos conculcados, dejar pasar por alto esa situación, es dictar un fallo que legitima la condición que puede eternizar su incumplimiento. Claro que ninguno de los Ministros decidió internarse por tal escabroso camino y menos aún cumplir con el deber de servir al principio “iura curia novit”, extendiendo el control de constitucionalidad a la desactivación de ese otro precepto, que observado desde el derecho público, repugna tanto a la Constitución como el art. 19. Y pese a que la cuestión en sí es de público conocimiento.

Queda latente la cuestión eludida que puede tornar ilusorio lo que se ha pretendido garantizar. Sigue legitimándose que a mérito de una crisis crónica, se pueda disponer que los recursos de la seguridad social, constituidos con la cuota de ahorros que siempre implica los aportes hechos por los beneficiarios, no les sean restituidos a éstos cuando los necesitan, a mérito de una moratoria legal en el que el propio deudor fija los límites temporales de la misma.

Cuando el Estado deudor, a su arbitrio pueda condicionar el cumplimiento de sus obligaciones, se está transitando por el camino de cambiar al soberano, en forma solapada. Termina por serlo una burocracia autoritaria y no una ciudadanía afectada por las arbitrariedades de esa misma clase, que no por ser votada y representativa, dejará de ser tal.

Si en esta ocasión algo se hizo, en la lucha por el acceso a la justicia, lo cierto es que tanto más queda por hacerse, que el ejercicio el pensamiento crítico arrima a la desesperanza. Tanto queda pendiente, como dañado ha quedado el orden jurídico a partir del desmadre que se llevara a cabo. Y mientras se siga administrando el poder con las leyes inconstitucionales que se dictaron, el rol de la Corte tendrá que ser ciclópeo.

3.- UNA DE LAS VERDADERAS CAUSAS DEL AUMENTO DE LA LITIGIOSIDAD Y LO ARBITRARIO DE LA EXTENSIÓN DE LOS PODERES DISCRECIONALES.

En el divorcio manifiesto entre la Constitución y las leyes que se dictaron en función de una política económica que conspiró contra ella y operó con la aquiescencia de un poder legislativo que tras un discurso desregulatorio, reguló regresivamente hasta el hartazgo, está la causa objetiva de la inseguridad jurídica que solo puede ser resuelta litigando.

En esto se encuentra una de las causas principales del aumento de litigiosidad y así debe ser razonado, sin abortar el derecho de defensa y la garantía de acceso al debido proceso judicial, si éste se torna en una última instancia posible. Todo lo que enfrente a esa última instancia, por muy serias las razones burocráticas que lo inspiren, no dejará de ser una manifestación de poder autoritario.

Y esto no tiene solución digna, acudiendo arbitrariamente a la invocación del art. 280 del C.P.C.C.N., como lo sostiene en su voto el Ministro Boggiano, proponiendo extenderlo en su aplicación a los recursos ordinarios, en vez de auto limitarse en el ejercicio del poder abusivo.

Fue la reforma del ese artículo del Código de Procedimientos, otro instrumento, que el legislador de esa época, introdujo para desmérito de la Corte, por la ley 23.774 (B.O. 16 de abril de 1990). Por la misma se otorgó a ese Tribunal el poder discrecional de sostener, cuando juzga o deja de hacerlo, en función de una declaración de trascendencia institucional de las causas que le llegan.

Si resulta admisible que en algunas causas no ingrese la Corte a juzgar a falta de trascendencia institucional del tema a resolver, lo que repugna a la inteligencia es el abuso que por medio de una corruptela jurisprudencial ese tribunal institucionalizó por la costumbre burocrática, de dejar de fundar razonadamente el criterio de lo que es trascendente.

La plancha que la Corte sistemáticamente usa para dejar de tratar los recursos que le llegan, invocando el art. 280 citado, no vierte razón alguna sobre la materia a la que se niega trascendencia.

Y así hemos visto, por ejemplo, que ese ejercicio infundado de la discrecionalidad, la llevó a sostener que el comercio internacional es trascendente, como lo hizo en el caso “Rodríguez c. Compañía Embotelladora Argentina”⁷, pero la protección de la vida y la salud de los trabajadores no lo fue durnte un largo período, como lo hizo con invocación de ese artículo en los casos “Cardelli” y “Britez”⁸, en los que se negó a valorar las mismas razones y fundamentos que después asumió tiempo después en las causas “Castillo, Angel Santos c. Cerámicas Alberdi S.A.”⁹, y “Aquino, Isacio c. Cargo Servicios S.A.”¹⁰, rectificando la oscura doctrina asentada en la causa “Gorosito c. Riva S.A.”.¹¹

Ese afirmarse en el dogmatismo, abandonando la razón por falta de fundamentos, no sólo necesita de una reforma legislativa. Por sobre todo necesita una toma de conciencia de la magistratura. Y una más cabal comprensión de que cuando por esta vía se conculcan derechos humanos y sociales, las acciones ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, son posibles y necesarias.

El sector de la doctrina que interpreta al art. 280 para legitimar el poder dogmático de la Corte y justifica la existencia de resoluciones judiciales sin fundamentar¹², no advierte que la norma procesal en cuestión no deja de estar condicionada por el principio de razonabilidad, que impone el art. 28 de la C.N. y su existencia es operativa de la garantía del debido proceso judicial y del derecho de defensa. No existe defensa posible a ejercer contra el dogmatismo, que no pase por el contralor fundado de la razón. Sin fundamentación razonada suficiente, toda resolución es arbitraria.¹³

Un tribunal que no tenga que fundar razonadamente sus resoluciones, es un modelo paradigmático de organización burocratizada.

Y probablemente, uno de los mayores problemas actuales de las democracias, es poder ejercer eficientemente el control de las burocracias.

Una Corte que no tenga esto en claro y sea capaz de autolimitarse al respecto, será un tribunal burocratizado y no un poder democrático, que se somete al juicio de todos y al de la posteridad.

Diferencia a una sociedad autoritaria, de una democrática, que en ésta última, las burocracias generan sus propios antagonismos y se nutren de ellos. Esto no puede suceder cuando el poder se burocratiza, y se ejerce para sí, en forma dogmática e irrazonable.

Va de suyo que estamos planteando que es hora de que la C.S.J.N., modifique sus criterios dogmáticos y deje de sostener la constitucionalidad del llamado certiorari.¹⁴

4.- LA NECESARIA AUTOCRITICA QUE FALTA.

Hay en el fallo que criticamos, un aspecto que no puede ser pasado por alto y que hace a la propia responsabilidad del Alto Tribunal en la cuestión del recargo de trabajo que soporta.

La inconstitucionalidad de la norma desactivada, no se debe a la cantidad de causas pendientes de resolución, como pareciera surgir de algunos de los votos, inspirados más en motivos de protección corporativa del Tribunal que de análisis profundo de la Constitución.

Así fuera una sola la causa a sentenciar con este tema previsional pendiente, en ese único caso también se estaría dando la discriminación implícita de un sector desprotegido de la sociedad y la irrazonabilidad de una disposición, que ahora el Tribunal con acierto destaca.

Pero si la Corte no hubiera esperado diez años desde la sanción de la ley para hacer oír su voz al respecto y lo hubiese hecho en el primer caso que le llegó, hoy no tendría 11.000 causas similares a resolver y la Cámara Federal de la Seguridad Social se habría encargado de ser el filtro adecuado a ese abuso burocrático que cometió el ANSeS y ese organismo ya se habría encargado de no recurrir. En el reparto de las responsabilidades que la Corte hace señalando con propiedad las que caben a los poderes legislativos y administrador, (que en esta cuestión sin duda la tienen), falta la propia consideración autocrítica de su proceder.

Otra sería la situación, si hubiera obrado antes de que la avalancha se produjera y se hubiera evitado quedar sepultada por la misma.

Y mucha más responsabilidad cabe en el estado de cosas, si como lo indica el sentido común, la supuesta avalancha no es tal y más se parece a un constante fluir de granos en un reloj de arena, que se puso a andar hace un década dejando pasar el tiempo de los procesos, (que en esta materia se trata del escaso tiempo de los ancianos), insensiblemente.

Sin esa consideración autocrítica, alguno de los votos emitidos, se relativizan en sus fundamentos y debilitan una resolución, que por fin llega, pero no deja de ser tarde para algunos y con un alto costo a pagar. Me refiero a un costo, que alcanza no sólo a valores económicos. Sino especialmente a valores sociales, políticos y éticos que refieren a la vida digna de los beneficiarios del sistema de la seguridad social.

1 Este artículo tiene este texto: Art. 19 de la Ley 24.463: “La sentencia definitiva de la Cámara Federal de la Seguridad Social será apelable ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por recurso ordinario, cualquiera fuere el monto del juicio. Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación serán de obligatorio seguimiento por los jueces inferiores en las causas análogas”.

2 Ver: CS, octubre 10 de 1996, “Hussar, Otto c. Administración Nacional de la Seguridad Social” en rev. D.T., 1996-B, 2860 y sigtes, con nota de Amanda Lucía PAWLOWXKI DE POSE, “El caso “Hussar” o la garantía constitucional del debido proceso”.

3 Cuyo texto es el siguiente: Art. 24 de la Ley 24.463: “Las normas previstas en el presente Capítulo serán de aplicación inmediata a las causas en trámite. Las que estuvieren radicadas ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, pendientes de sentencia, serán convertidas al procedimiento previsto en la presente ley, notificando a los recurrentes para que adecuen su presentación al nuevo procedimiento, solicitando lo que en derecho corresponda. En estos casos, y por única vez, la Administración Nacional de Seguridad Social tendrá un plazo de seis (6) meses para contestar demanda y ofrecer pruebas, contados a partir de su notificación”.

4 Se estima en 11.000 las causas que cuentan con sentencias favorables a los beneficiarios del sistema previsional, dictadas por la Cámara Federal de la Seguridad Social, con situaciones análogas a las del fallo comentado. Y que además hay otros 53.000 casos con sentencias también favorables de primer instancia, siendo 85.000, los reclamos judiciales que se procesan contra el ANSeS. Fuente: “Jubilados: la Corte firmó un fallo que agiliza miles de reclamos judiciales”, por Silvina Boschi, diario Clarín, 30 de marzo del 2005, pág. 10.

5 El cuño autoritario de la Ley 24.463,se advierte especialmente en el ataque solapado que la norma implica para el sistema de control difuso de la Constitución, (una garantía horizontal y democrática efectiva para la sociedad), al disponer la obligatoriedad para los jueces inferiores, de someterse a los antecedentes de la Corte. Con lo que se consigue jueces más débiles, obligados a sentenciar contra sus conocimientos y conciencia. Es esta una buena forma de dar siempre la razón a la autoridad, aunque no la tenga.

6 Texto del art. 22 de la Ley 24.463: “Las sentencias condenatorias contra la Administración Nacional de Seguridad Social serán cumplidas dentro de los noventa (90) días de notificadas, hasta el agotamiento de los recurso presupuestarios destinados a ello para el año fiscal en el que venciera dicho plazo. Agotados dichos recursos se suspenderá el cumplimiento de aquellas sentencias pendiente de pago, reanudándose el cómputo de los plazos para su cumplimiento a partir del comienzo del año fiscal para el que se aprueben nuevos recursos presupuestarios destinados a atender sentencias judiciales y hasta su nuevo agotamiento. La Administración Nacional de Seguridad Social deberá respetar estrictamente el orden cronológico de notificación de las sentencias definitivas para su cumplimiento, salvo cuando queden sentencias pendientes de cumplimiento para el siguiente período fiscal, en cuyo caso dará prioridad a los beneficiarios de mayor edad. Serán de aplicación las Leyes 23982 y 24130; y supletoriamente la Ley 3952.”

7 Ver: "Existe cuestión federal trascendente (art. 280 del Código Proce sal) por lo que procede, con el propósito de afianzar la seguridad jurídica, que la Corte resuelva el fondo del asunto, si la cuestión reviste significativa importancia para el desarrollo del comercio interno e internacional (art. 67, inc. 12 de la Constitución Nacional)." (CSJN, Autos: Rodríguez, Juan Ramón c/ Compañía Embotelladora Argentina S.A. y otro. Tomo: 316 Folio: 713 Ref.: Comercio. Comercio internacional. Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Moliné O'Connor, Boggiano. Disidencia: Fayt, Belluscio, Petracchi, Nazareno. Abstención: 15/04/1993).

8 En esas causas la Corte no ingresó a los recursos federales intentados utilizando la plancha habitual para dictar la resolución en la que dogmáticamente niega trascendencia institucional, al tema que hace a la declaración de inconstitucionalidad del art. 39 apartado lo. de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557, que hace a la reparación de la salud y vida de los trabajadores y su n o discriminación. Dicha fórmula fue en caso de la causa “Cardelli”: “Buenos Aires, 30 de septiembre del 2003. Vistos los autos “Cardelli, Hugo c. Ente Administrador del Astillero Río Santiago s. acc. De trabajo”. Considerando: Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Por ello, se lo declara improcedente. Con costas (art. 68, Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación. Hágase saber y remítase. Augusto Cesar Belluscio. Enrique Santiago Petracchi. Eduardo Moliné O´Connor, Antonio Boggiano, Guillermo A.F. López, Adolfo Vazquez, Juan Carlos Maqueda). Comentando este caso, en una de sus instancias previas, ver nuestro trabajo Las tendencias actuales de la jurisprudencia y la inconstitucionalidad de la ley sobre riesgos del trabajo 24.557. A propósito del fallo “Cardelli”. Dictado por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en revista La Ley Provincia de Buenos Aires, julio de 2001, año VIII, n° 6, pág. 766. También en revista Doctrina Judicial, La Ley, Buenos Aires, 18 de julio de 2001, año XVII, n° 29, pág. 799.

9 Ver: C.S.J.N., 7 de septiembre del 2004, “Castillo, Ángel Santos c. Cerámica Alberdi S.A.”, en el diario La Ley del 28 de septiembre del 2004, año LXVIII, No. 187, pág. 3, con nota del autor de este trabajo titulada El acceso a la jurisdicción en las acciones por infortunios laborales ante el juez natural.

10 Ver: C.S.J.N., 21 de septiembre del 2004, en Suplemento especial del Diario La Ley del 27 de septiembre del 2004 y el artóculo del autor de este trabajo: Correcciones por inconstitucionalidades del tarifarismo y el principio de progresividad, en diario La Ley, miércoles 20 de octubre de 2004, año LXVIII, n° 202, pág. 1. También en el Suplemento La Ley de la Revista del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, oct-nov 2004, n° 38, pág. 11. Reproducido también en Gacetilla del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires, “Últimos fallos de la Corte Suprema Nacional en materia laboral”, La Plata, diciembre de 2004.

11 Ver del autor de este trabajo: El corral de los asalariados. Un debate postergado y no agotado que hace al derecho a la jurisdicción en los infortunios laborales y la constitucionalidad de la ley 24.557, en revista Doctrina Judicial, La Ley, Buenos Aires, 20 de febrero de 2002, año XVIII, n° 8, pág. 362. Y también en la revista del Colegio de Abogados del Departamento Judicial de Quilmes, noviembre del 2002, año 5, n° 42, pág. 28. Y también en el suplemento La Ley de la Revista del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, febrero 2003, n° 22, pág. 30. Y también: El interminable procesamiento de la causa “Gorosito c/ Riva”. Los aspectos positivos de la lentitud judicial, en la revista La Ley – Patagonia, febrero del 2005, año 2, n° 1, pág. 763

12 Apoyan ese criterio Yánez, C.D., La nueva Corte Suprema de Justicia de la Nación, en L.L. 1990-C-841; Garay, A.F. en Comentarios sobre la reforma al recurso extraordinario, en L.L. 1990-E-984; Hernán J. Martinez, en El requisito de trascendencia en el recurso extraordinario federal, en revisa de Derecho Procesal, T. 3, Recursos II, pág. 313, Rubinzal Culzoni.

13 Miguel M. Padilla, sostiene que “el tribunal debe expresar, aun brevemente, las razones que le han llevado a considerar inexistente, insustancial o carente de relevancia la cuestión federal introducida mediante la apelación extraordinaria”, (ver: El artículo 280 del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación y el derecho de acceso a la justicia”, en L.L. 1992-E-358). Pero a nuestro criterio, la cuestión no pasa por la brevedad del tratamiento, sino por la suficiencia de los razonados fundamentos. Si éstos resultan breves mejor aún siguiendo el consejo de Pascal. Pero lo que no puede ocurrir es que no existan o no sean suficientes.

14 Sostenida en “Rodríguez, Luis Emetrio c/ Rodríguez de Schereyer, Carmen s. recurso de hecho”, CSJN, 2-2-93, causa R. 65.XXIV.